Tìm kiếm
Lượt truy cập
Nghiên cứu - Trao đổi
Cập nhật ngày: 24/04/2017, 10:09 SA - Số lần xem: 275
Dự thảo Luật Quy hoạch thể hiện đầy đủ vai trò của một “luật khung”

Dự thảo Luật Quy hoạch gần đây được chỉnh sửa để lấy ý kiến đóng góp của cộng đồng trước khi báo cáo trước Ủy ban Thường vụ Quốc hội. Nhân dịp này, tôi mong góp phần làm rõ hơn vai trò của Quy hoạch đối với công tác quản lý nhà nước, mối tương quan giữa quy hoạch và tầm nhìn, và nhất là vai trò “luật khung” của Luật Quy hoạch.

Vai trò của quy hoạch đối với công tác quản lý nhà nước

Mô hình quản lý nhà nước của các nước trên thế giới khá đa dạng và đều trải qua quá trình tiến hóa, từ mô hình truyền thống (giai đoạn 1900-1950) kết hợp chính trị và quản trị (politics/administration dichotomy) coi trọng việc tổ chức bộ máy và đề ra các chính sách công; đến giai đoạn 1950-1990 chuyển sang mô hình quản lý công (public management) vận dụng kiến thức quản lý của thị trường và coi trọng tính chuyên nghiệp; còn từ 1990 đến nay là mô hình trị lý công (public governance).

Mô hình quản trị công của Việt Nam cũng không nằm ngoài quá trình chuyển hóa đó, và gần đây các nhà lãnh đạo bắt đầu nhấn mạnh việc chuyển đổi nhà nước từ vai trò điều hành sang vai trò kiến tạo phát triển (developmental state).

Theo quan điểm hiện đại, trị lý công là việc vận dụng quyền uy chính trị, kinh tế và hành chính để quản lý các công việc của Nhà nước. Nó bao gồm các cơ chế, quá trình, quan hệ và thể chế mà thông qua chúng, các công dân và nhóm xã hội phát biểu các mối quan tâm, thực thi các quyền hạn và nghĩa vụ, và dàn xếp các khác biệt.

TS. Phạm Sỹ Liêm phát biểu tại Hội thảo lấy ý kiến về Dự án Luật Quy hoạch

Các nhân tố tạo nên trị lý giỏi (good governance) là: Các nhà lãnh đạo (người ra quyết định) có kiến thức và đạo đức công vụ; Khối cử tri tích cực và có năng lực theo đuổi một nghị trình; Một nghị trình (agenda) rõ ràng làm tiêu điểm tập trung các nguồn lực; Các thể chế dân chủ và trách nhiệm giải trình; Thông tin dễ tiếp cận và sử dụng; Các quá trình giải trình cho phép khối cử tri tiện theo dõi và giám sát chính quyền.

Còn theo Chương trình Phát triển Liên hiệp quốc (UNDP) thì trị lý giỏi thể hiện qua nhiều đặc trưng, trong đó có đặc trưng về “Tầm nhìn chiến lược đối với triển vọng rộng lớn và lâu dài của trị lý. Tầm nhìn đó phải xuất phát từ sự am hiểu bối cảnh lịch sử, văn hóa và xã hội của địa phương”. Như vậy, tầm nhìn chiến lược là nhân tố cần phải có trong “quản lý nhà nước”.

Thế nhưng có tầm nhìn chiến lược không có nghĩa là mọi đối tượng quản lý đều phải được quy hoạch, kể cả đối với nhà nước kiến tạo phát triển, tức loại hình nhà nước có sự tham dự và dẫn dắt thị trường tương đối sâu hơn các loại hình nhà nước “tự do” khác. Quy hoạch phục vụ cho phát triển, nếu phát triển ít hay chậm rãi thì không cần quy hoạch. Trong nền kinh tế thị trường, động lực phát triển do thị trường tạo ra, còn chính quyền, kể cả chính quyền kiến tạo, cần tạo điều kiện cho sự phát triển này đạt hiệu quả, trật tự và ổn định, thông qua các chính sách và thể chế phù hợp cùng với việc phát triển các khu dân cư cũng như cung ứng kịp thời đất đai và kết cấu hạ tầng theo quy hoạch. Phương thức quản lý như vậy có liên quan tới mối quan hệ rất tế nhị giữa chính quyền và thị trường, thuộc loại cân bằng động dễ bị phá vỡ. Theo quan điểm của Dự thảo Luật Quy hoạch thì khi đối tượng quản lý nhà nước là các sản phẩm mà quan hệ cung cầu do thị trường trực tiếp quyết định thì việc sản xuất ra chúng là đối tượng quy hoạch của doanh nghiệp chứ không phải và không thể là đối tượng lập quy hoạch của nhà nước, tuy vẫn cần có tầm nhìn chiến lược trong quản lý nhà nước.

Tóm lại, lập quy hoạch thì phải xuất phát từ tầm nhìn và dự báo, nhưng tầm nhìn không phải lúc nào cũng cần hay có thể diễn đạt thành quy hoạch.

Lĩnh vực quy hoạch cần có một luật khung

Quy hoạch là quá trình (i) nhận dạng các mục tiêu cần đạt tới, (ii) xác định chiến lược để đạt mục tiêu, (iii) xây dựng các biện pháp, chỉ ra các nguồn lực cần huy động để thực hiện, (iv) tổ chức, chỉ đạo và giám sát tất cả mọi giai đoạn thực hiện, và thường thì còn tiến hành các điều chỉnh cần thiết để quy hoạch phù hợp với thực tiễn trong từng giai đoạn. Khi quy hoạch được vận dụng trong công tác quản lý nhà nước thì gọi là “quy hoạch công” (public planning) hoặc đơn giản là “quy hoạch”, và cần được điều chỉnh bằng luật pháp. Luật Quy hoạch được dự thảo nhằm đáp ứng yêu cầu này. Tùy theo đối tượng, phạm vi và chức năng của từng loại quy hoạch mà quy hoạch có nhiều cách gọi khác nhau như quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội, quy hoạch không gian hay quy hoạch vật thể (spatial/physical), quy hoạch sử dụng đất, quy hoạch tổng thể (comprehensive), quy hoạch vùng, quy hoạch đô thị và nông thôn, quy hoạch ngành, quy hoạch hạ tầng, quy hoạch tích hợp (integrated), quy hoạch môi trường…

Trong Dự thảo Luật, quy hoạch được định nghĩa là “việc sắp xếp, phân bổ không gian các hoạt động kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh, môi trường trên lãnh thổ xác định để sử dụng hiệu quả các nguồn lực của đất nước phục vụ cho mục tiêu phát triển bền vững do Nhà nước đặt ra cho thời kỳ xác định”. Có thể thấy quy hoạch trong định nghĩa thuộc loại quy hoạch không gian, và khi nó bao quát mọi mặt như vậy thì được gọi là quy hoạch tổng thể.

Khi đối tượng quy hoạch là ngành kinh tế, xã hội, môi trường hay quốc phòng, an ninh thì quy hoạch được gọi là quy hoạch ngành (sectoral). Đối tượng của quy hoạch ngành nêu trong Dự thảo Luật chỉ bao gồm kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội, và tài nguyên, môi trường. Thế nhưng ngành có cả “ngành rộng” như giao thông, hay ngành hẹp như giao thông đường sắt, đường bộ... Khi nhiều ngành hẹp có liên quan mật thiết với nhau và hình thành hệ thống ngành rộng như ngành giao thông, ngành cấp thoát nước và vệ sinh đô thị…, chúng cần được lập quy hoạch phát triển chung một cách đồng bộ để phát huy hiệu quả tối đa trong cùng một quy hoạch, gọi là “quy hoạch tích hợp”. Dự thảo Luật chưa đề cập đến quy hoạch tích hợp, nhất là đối với ngành giao thông. Đây là điều đáng tiếc vì cả Việt Nam và quốc tế đã có nhiều bài học kinh nghiệm về mặt này.

Tóm lại, quy hoạch công bao gồm nhiều loại hình và nhiều thứ bậc, hình thành hệ thống quy hoạch quốc gia. Việc quản lý nhà nước đối với một hệ thống quy hoạch rộng lớn và đa dạng như vậy khó có thể điều tiết bằng luật thông thường, gọi là “luật thực chất” (substantive law), còn gọi là luật độc lập, có chức năng quy định quyền và trách nhiệm của các thành viên trong xã hội đối với hành vi của họ. Khi đó, Nhà nước cần ban hành “luật khung” có chức năng quy định các nghĩa vụ và nguyên tắc quản lý các hoạt động quy hoạch của các cấp chính quyền, tạo khuôn khổ cho việc đưa ra các quy định về quy hoạch trong các luật thực chất và các văn bản pháp quy dưới luật có liên quan của chính quyền. Với vai trò như vậy, Hiến pháp thực ra cũng là một loại luật khung nhưng ở bậc cao nhất, bao quát toàn bộ chế độ chính trị và kinh tế quốc gia.

Dự thảo Luật Quy hoạch đã thể hiện đầy đủ vai trò của luật khung

Dự thảo mới nhất của Luật Quy hoạch gồm 6 Chương với 69 Điều và hai Phụ lục. Nội dung Dự thảo quy định hệ thống quy hoạch quốc gia, các nguyên tắc cơ bản trong hoạt động quy hoạch, nhiệm vụ, quyền hạn các cấp chính quyền trong lĩnh vực quy hoạch, trình tự lập, thẩm định, phê duyệt, điều chỉnh quy hoạch, thực hiện và giám sát việc thực hiện quy hoạch, các hành vi bị cấm trong hoạt động quy hoạch và nguyên tắc chế tài các vi phạm. Tôi nghĩ nội dung như vậy đã thể hiện đầy đủ vai trò của một luật khung đủ sức làm khuôn khổ cho việc xây dựng các văn bản pháp quy điều chỉnh hoạt động quy hoạch riêng rẽ. 

Về cơ cấu của Luật, có một điểm chưa thật hợp lý: đó là việc đưa các quy định về hệ thống quy hoạch quốc gia vào Chương Lập Quy hoạch. Xác định hệ thống quy hoạch là một mục tiêu chủ yếu của Luật, vì vậy nên hình thành một Chương riêng, còn lập quy hoạch chỉ là một khâu trong quy trình quy hoạch, do đó nếu gộp chung cả hai nội dung vào một Chương thì không hợp logic lắm. Ngoài ra, nên gọi hệ thống quy hoạch là hệ thống quốc gia để làm nổi bật vai trò quan trọng của nó và vai trò của Quốc hội đối với lĩnh vực quy hoạch. Cách gọi như vậy cũng là thông lệ quốc tế.

Sau nhiều năm chuẩn bị, nay Dự thảo Luật Quy hoạch sắp được báo cáo trước Ủy ban Thường vụ Quốc hội để xin ý kiến trước khi trình Quốc hội trong Kỳ họp sắp tới. Tôi nghĩ cả về nội dung cũng như hình thức, Dự thảo đã thể hiện đầy đủ vai trò của một “luật khung” đang rất cần cho việc phát triển lĩnh vực quy hoạch công của nước ta, mà việc ban hành sẽ giúp khắc phục tình trạng rối rắm, chồng chéo, chi phí tốn kém nhưng ít hiệu quả trong các hoạt động quy hoạch hiện nay. Thế nhưng, do tính chất mới mẻ của Luật nên trong quá trình thi hành còn có thể phát hiện ra điểm nào đó chưa phù hợp và cần điều chỉnh. Đó là điều không mong muốn nhưng nếu xảy ra thì cũng có thể hiểu được.

Có thể thấy, sau khi Luật được ban hành thì còn rất nhiều công việc phải làm để đưa Luật vào cuộc sống như điều chỉnh, sửa đổi các quy định pháp luật hiện hành có liên quan, tập huấn đào tạo cán bộ quy hoạch, nhất là đối với các loại hình quy hoạch còn mới lạ như quy hoạch không gian biển, quy hoạch vùng, quy hoạch tổng thể quốc gia, tổ chức việc lập quy hoạch để kịp phục vụ cho giai đoạn phát triển 10 năm 2021-2030 nhằm đưa nước ta cơ bản trở thành nước công nghiệp. Thời gian, thực ra cũng là nguồn lực phát triển quý báu của nước ta.

TS. PHẠM SỸ LIÊM - Phó Chủ tịch Tổng hội Xây dựng Việt Nam, nguyên Thứ trưởng Bộ Xây dựng

© Trang tin điện tử Tạp chí Khu công nghiệp Việt Nam
Giấy phép thiết lập số: 69/GP-TTĐT do Bộ Thông tin và Truyền thông cấp ngày 30 tháng 6 năm 2016
Cơ quan chủ quản: Bộ Kế hoạch và Đầu tư
Địa chỉ: Số 6B Hoàng Diệu - Ba Đình - Hà Nội ĐT: 080.44889 Fax: 080.44889 - 080.44887 Email: khucongnghiep@mpi.gov.vn
Ghi rõ nguồn "Tạp chí Khu công nghiệp Việt Nam" khi phát hành lại thông tin từ website này