Tìm kiếm
Lượt truy cập
Kinh nghiệm thực tiễn
Cập nhật ngày: 28/11/2011, 4:13 CH - Số lần xem: 2118
Kinh nghiệm thu hút vốn FDI của các nước phát triển
Nhiều chính phủ các nước OECD, đặc biệt là ở cấp thấp hơn cấp quốc gia, cạnh tranh tích cực bằng cách đưa ra các chính sách ưu đãi để thu hút đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI). Bên cạnh các nước thuộc tổ chức OECD, một số nước phát triển ở khu vực châu á - Thái Bình Dương cũng rất thành công trong việc thu hút FDI, trong đó không thể không nhắc đến Singapore. Việc nghiên cứu thu hút FDI dựa trên chính sách ưu đãi sẽ là không đầy đủ nếu không xem xét phương thức thu hút của những nước phát triển vì những nước này là những chủ thể có ảnh hưởng lớn tới quá trình cạnh tranh trong thu hút FDI trên thế giới.
Mỹ
Vào những năm 1980, dòng vốn FDI đã đổ dồn vào Mỹ do quy mô và độ mở của nền kinh tế, đặc biệt là khi quá trình toàn cầu hóa được đẩy mạnh. Nhiều doanh nghiệp ở châu Âu và châu á đã tìm đến Mỹ như địa điểm đầu tư lý tưởng vì Mỹ có thế mạnh về công nghệ và thị trường vốn phát triển cũng như môi trường đầu tư thân thiện (vốn pháp định thấp, quy định và luật ít, dễ dự báo, không nặng gánh về thuế). Tuy nhiên, những chính sách và môi trường kinh doanh thân thiện không phải là chiến lược quốc gia để thu hút FDI của Mỹ. Nó chỉ phản ánh văn hóa thúc đẩy kinh doanh truyền thống vốn đã tồn tại trong thời gian dài, ảnh hưởng về mặt chính trị của những chủ doanh nghiệp, nhà đầu tư và các nhà quản lý trong việc tìm kiếm những quy định để thúc đẩy và tạo điều kiện cho đầu tư trong nước. Mỹ đã thành công trong việc thu hút FDI dựa vào các quy định pháp luật, cụ thể là ở cấp độ liên bang. Mặc dù chính quyền liên bang không liên quan nhiều đến quá trình cạnh tranh thu hút FDI bằng luật, nhiều quy định có liên quan đến các nhà đầu tư không phải được xây dựng bởi chính quyền liên bang mà bởi chính quyền cấp bang, thậm chí ở mức độ nào đó bởi chính quyền thành phố và cộng đồng. Bên cạnh đó, việc cạnh tranh bằng các ưu đãi hiếm được đặt ra ở cấp chính quyền trung ương nhưng lại rất phổ biến ở cấp chính quyền bang. Theo đó, nên xem xét kinh nghiệm của Mỹ thông qua việc nghiên cứu các chính sách ưu đãi của chính quyền các bang. Các chính sách ưu đãi thường được các bang áp dụng là: giảm thuế tài sản, tín dụng thuế theo thu nhập, miễn hoặc giảm thuế doanh thu. Tuy nhiên, do các gói khuyến khích về lợi ích cho nhà đầu tư giữa các bang thường giống nhau nên họ sẽ phải tiếp tục đưa ra những chính sách ưu đãi hơn nữa để cạnh tranh thu hút FDI.
Từ những năm 1980, quan điểm về hiệu ứng của chính sách ưu đãi trong thu hút đầu tư đối với quyết định lựa chọn địa điểm đầu tư đã thay đổi. Theo nghiên cứu của Donahue - Giáo sư trường Jonh F.kenedy, Đại học Harvard (Mỹ) năm 2000, có nhiều nhân tố dẫn đến sự thay đổi về vai trò của chính sách ưu đãi trong thu hút FDI, trong đó có những yếu tố tạo ra sự khác biệt giữa địa điểm đầu tư này với địa điểm đầu tư khác: ví dụ như cải thiện về cơ sở hạ tầng giao thông và viễn thông, sự tăng mạnh nhu cầu về sản phẩm và dịch vụ có giá trị cao hoặc tác động làm giảm số lượng doanh nghiệp (có sự hiện diện của yếu tố gia đình hoặc văn hóa) trong một khu vực cụ thể do hoạt động mua bán và sáp nhập (M&A), yếu tố “toàn cầu hóa”, trong đó có nhiều doanh nghiệp nước ngoài mà không có sự hiện diện của những yếu tố trên. Cạnh tranh ngày càng tăng và áp lực về lợi nhuận biên cũng khiến nhà đầu tư trở nên nhạy cảm hơn với chính sách thuế và các khoản trợ cấp. Điều này có thể dẫn đến nhận thức là: các doanh nghiệp khác đang nhận được nhiều ưu đãi hơn, từ đó họ được khuyến khích làm điều tương tự để không phải rơi vào hoàn cảnh cạnh tranh trong yếu thế.
Cũng theo Nghiên cứu của Donahue, nếu thực sự chính sách ưu đãi có ảnh hưởng trong việc lựa chọn địa điểm đầu tư thì có 4 lựa chọn sau:
Thứ nhất là lựa chọn cách thức cạnh tranh. Theo đó, chính quyền bang và cấp thấp hơn tập trung vào các chính sách tổng thể nhằm giải quyết các vấn đề cơ bản, không lãng phí thời gian và công sức nhằm thu hút các thương vụ cụ thể. Tuy nhiên, điều này chỉ mang ý nghĩa lý thuyết, vì trong thực tế, khoảng cách giữa “vấn đề cơ bản” và “thương vụ cụ thể” rất dễ bị vượt qua. Sự cạnh tranh ngày càng gay gắt giữa các bang cũng làm thay đổi việc phát triển các chính sách, cách thức hiểu và áp dụng các chính sách này.
Thứ hai là cung cấp các ưu đãi tạo ra những hiệu ứng tràn quan trọng cho nền kinh tế, chứ không chỉ đơn thuần cung cấp ưu đãi cho nhà đầu tư. Những chính sách bao gồm: tăng chi tiêu công cho đào tạo và nghiên cứu; trợ cấp trong đầu tư vào cơ sở hạ tầng vật chất mà đem lại hiệu quả lớn cho cộng đồng (thậm chí để đáp ứng yêu cầu của một số nhà đầu tư cụ thể); và đưa ra ưu đãi dành riêng cho một số nhà đầu tư. Những chính sách này có thể bao gồm những điều khoản thu hồi, trong đó yêu cầu các doanh nghiệp được trợ cấp phải hoàn trả lại khoản trợ cấp nếu các cam kết về số lượng, chất lượng hoặc thời gian sử dụng lao động không được đáp ứng. Tuy nhiên, cũng rất khó để phân biệt các ưu đãi này. Trong khi các chính quyền dành mối quan tâm vào các ưu đãi với kỳ vọng đem lại hiệu ứng tràn, các nhà đầu tư thường tìm kiếm những ưu đãi đáp ứng trực tiếp nhu cầu của họ về hàng hóa và dịch vụ.
Thứ ba là tạo nên liên minh giữa các bang, theo đó các chính quyền sẽ có sức mạnh thương lượng lớn hơn. Sự liên minh cũng giúp giảm thiểu những khác biệt về chính sách và ưu đãi (chi tiêu công, gánh nặng thuế...). Những nhà đầu tư có nhiều lựa chọn về địa điểm đầu tư rõ ràng sẽ có sức mạnh thương lượng lớn hơn. Theo đó, để cân bằng hơn trong đàm phán, các chính quyền có thể liên minh với nhau để thương lượng với các nhà đầu tư về các ưu đãi trong thu hút FDI. Ví dụ, các bang gần nhau ở khu vực quanh NewYork và ở vùng Trung Tây, Hiệp hội các Thống đốc quốc gia đã phê chuẩn “Khung hướng dẫn nhằm loại bỏ sự leo thang trong cuộc cạnh tranh giữa các bang trong việc đưa ra các ưu đãi”, trong đó kêu gọi việc trao đổi thông tin về các gói ưu đãi và kinh nghiệm áp dụng ưu đãi đem lại hiệu ứng tràn tích cực. Tuy nhiên, trên thực tế các liên minh như vậy thường thiếu tính gắn kết và dễ đổ vỡ.
Thứ tư là áp dụng những hạn chế mang tính liên bang đối với quá trình cạnh tranh. Chính quyền liên bang cần có trách nhiệm trong việc quản lý hoạt động đầu tư và cấp ưu đãi đầu tư, thu lại quyền hành trong tay chính quyền các bang trong việc thu hút đầu tư. Theo các nhà kinh tế Graham và Krugman, các bang sẽ có lợi hơn nếu quyền cấp ưu đãi đầu tư của họ bị xóa bỏ. Tuy nhiên, biện pháp này bị hạn chế bởi việc các ưu đãi của các chính quyền bang có thể đồng thời thu hút cả đầu tư trong nước và đầu tư nước ngoài. Bên cạnh đó, biện pháp chính quyền liên bang can thiệp nhằm giới hạn quyền cấp ưu đãi của chính quyền bang trong khi không ảnh hưởng đến nỗ lực thu hút các nhà đầu tư trong nước bị coi là không hiệu quả hoặc can thiệp quá sâu.
Một hướng tiếp cận khác là có thể ban hành luật liên bang, trong đó không thu hồi quyền cấp ưu đãi nhưng sẽ hạn chế sự cạnh tranh giữa các bang thông qua việc đánh thuế khoản thu nhập của nhà đầu tư có được ưu đãi (có thể ở mức cao) nhằm giảm động lực hay tính hiệu quả của ưu đãi. Tuy nhiên, ở đây cũng nảy sinh vấn đề là rất khó để phân biệt được trong thực tế giữa công cụ mang tính “ưu đãi” hay “chính sách chung”. Theo Donahue, việc chính quyền liên bang can thiệp vào ưu đãi ở cấp bang yêu cầu những thủ tục hành chính để xác định chính xác chính sách nào được xem là ưu đãi mục tiêu (dựa trên sự phê chuẩn của liên bang) và chính sách nào có thể được xây dựng dưới hình thức chính sách chung. Quá trình này sẽ cần có sự tham gia của các quan chức liên bang, các luật sư, các thẩm phán... để có thể đưa ra sự phân loại chính xác. Tuy nhiên, quá trình này tiêu tốn không ít chi phí, đồng thời hiệu quả cũng là chưa rõ ràng.
 
Các nước Châu Âu
Châu Âu là khu vực thu hút nhiều FDI, có giai đoạn chiếm đến 40% lượng FDI toàn cầu, bao gồm cả FDI giữa các nước thuộc châu Âu. Các nước châu Âu có thể phân thành 3 nhóm dựa trên thái độ về luồng FDI vào trong nước: Nhóm 1 gồm Anh, Ailen, các nước Benelux và Tây Ban Nha, là những nước từ trước tới nay luôn tích cực thu hút FDI và tối đa hóa lợi ích cho nước tiếp nhận đầu tư; Nhóm 2 là các nước trước đây không khuyến khích nhưng gần đây tích cực thu hút FDI, gồm Pháp, các nước Scandinavian, Bồ Đào Nha, Hy Lạp và các nước Trung Âu; Nhóm 3 gồm Đức, Italia, Thụy Sỹ là những nước không khuyến khích thu hút FDI.
Tại châu Âu, tương tự Mỹ, chính quyền cấp thấp hơn cấp quốc gia như chính quyền Scotland và Wales ở Anh, là những chính quyền tích cực cạnh tranh, cung cấp các ưu đãi nhằm thu hút FDI. Tuy nhiên, ngược với Mỹ, chính quyền cấp quốc gia cũng tích cực cạnh tranh trong thu hút FDI. Đồng thời, có sự hạn chế đối với cạnh tranh dựa trên các ưu đãi kể từ khi Cộng đồng kinh tế châu Âu được thành lập năm 1957 (ký kết Hiệp định Rome).
Theo hiệp định này, Cao ủy châu Âu có quyền lực lớn trong việc hạn chế khả năng các quốc gia thành viên cấp ưu đãi cho các doanh nghiệp và các nhà đầu tư. Việc trợ cấp về mặt tài khóa và tài chính là bị cấm, tuy nhiên cũng có những ngoại lệ (do Cao ủy châu Âu quyết định); không có quy định cụ thể về sử dụng ưu đãi nhằm thu hút đầu tư hoặc nước có thể được nhận ưu đãi. Tuy nhiên, do một số trợ cấp không được kiểm soát có thể xói mòn mục tiêu đạt tới một thị trường chung nên có những quy định cụ thể nhằm hạn chế hành vi trợ cấp của các nước thành viên, bao gồm: quy định hạn chế trợ cấp cho những ngành cụ thể mà chính quyền nước thành viên xác định là ngành chiến lược và muốn ưu tiên phát triển như ngành sợi tổng hợp, ô tô...; quy định về trợ cấp cho doanh nghiệp nhỏ và vừa và cho một số hoạt động nhất định như nghiên cứu và phát triển (R&D), bảo vệ môi trường; quy định về những hỗ trợ của các nước thành viên cho các khu vực nghèo đói. Những ngoại lệ trong quy định về hạn chế trợ cấp chỉ bao gồm trợ cấp cho doanh nghiệp quy mô nhỏ và cho những khu vực nghèo đói.
Mức hỗ trợ của các chính quyền nước thành viên thường không được vượt quá 50% chi phí hữu hình của mỗi dự án - chi phí chủ yếu liên quan đến tài sản cố định (ở khu vực kém phát triển) và không quá 20% ở khu vực cần thúc đẩy phát triển. Các nước thành viên cần thông báo trước cho Cao ủy trước khi thực hiện bất kỳ chương trình trợ cấp nào, và chính Cao ủy chứ không phải chính phủ nước thành viên quyết định xem chương trình ưu đãi đó có đáp ứng đủ các yêu cầu để được xem là trường hợp ngoại lệ hay không. Theo đó, chính những chương trình ưu đãi cấp quốc gia được thiết kế cho các vùng/khu vực kém phát triển hoặc cần thúc đẩy phát triển hoặc có tỷ lệ thất nghiệp cao lại là những công cụ chính được chính quyền các nước thành viên hoặc chính quyền cấp thấp hơn cấp quốc gia sử dụng để cạnh tranh thu hút các dự án đầu tư lớn.
Do đã loại bỏ nhiều hình thức bảo hộ đầu tư trong khu vực châu Âu cũng như sự gia tăng tỷ lệ thất nghiệp tại nhiều nước, cạnh tranh trong thu hút FDI ngày càng gay gắt, trước hết được phản ánh qua số lượng các cơ quan xúc tiến đầu tư được thành lập trong những năm gần đây, bao gồm cả việc thành lập những cơ quan cấp quốc gia mới ở Thụy Điển, Đan Mạch, Phần Lan và Hy Lạp. Ngoài ra, rất nhiều cơ quan xúc tiến tăng cường mở rộng mạng lưới, bao gồm nhiều chi nhánh ở nước ngoài và họ có quyền tự chủ lớn hơn, đồng thời, nhiều cơ quan chính phủ các nước có nguồn lực nhiều hơn cho việc thu hút FDI. Thậm chí, có số liệu cho thấy, có những mức ưu đãi lớn được dành cho các dự án lớn (ví dụ dự án của Huyndai xây dựng nhà máy chế tạo chất bán dẫn ở Scotland, dự án đầu tư xây dựng nhà máy ô tô Ford-VW năm 1991 tại Bồ Đào Nha...). Không chỉ các chính phủ xem các quốc gia láng giềng là đối thủ cạnh tranh chính, họ cũng tập trung cạnh tranh trong một số ngành tương tự nhau như ô tô, điện tử, dược phẩm. Điều này cũng đồng nghĩa mức độ cạnh tranh thu hút đầu tư vào những ngành này sẽ tăng lên do các chiến lược định hướng thu hút của các chính phủ có nhiều nét tương đồng, đi cùng với việc tăng quy mô và mức độ phức tạp của các phương thức xúc tiến, bao gồm việc quan tâm nhiều hơn tới việc duy trì các nhà đầu tư hiện có (đáng chú ý là các nhà đầu tư Đức).
Sự ra đời của liên minh EU và sử dụng đồng tiền chung cũng làm tăng mức độ cạnh tranh vì xóa bỏ được rủi ro tỷ giá hối đoái giữa các đồng tiền trong khu vực và làm cho nền kinh tế châu Âu trở nên hội nhập hơn. Sau sự ra đời của đồng euro, thuế được xem là vấn đề nóng vì những áp lực đối với chính quyền EU trong việc phải hài hòa hóa các hệ thống thuế. Tuy nhiên, mức độ cạnh tranh thu hút FDI bằng các ưu đãi có xu hướng tăng ngay cả đối với hình thức cạnh tranh bằng thuế.
Theo nghiên cứu của Bachtler, trong việc cạnh tranh thu hút các dự án lớn, các gói ưu đãi đáng kể có vai trò quyết định đến việc dành được dự án đầu tư đó. Nhìn chung, mức kiểm soát ưu đãi là khá hiệu quả ở khía cạnh tạo ra một khung khổ pháp lý rõ ràng, được các quốc gia thành viên ghi nhận và thực thi. Hệ thống này cũng được xem là tạo ra môi trường cạnh tranh có giới hạn, trong đó trợ cấp của chính phủ các nước thành viên EU cho các dự án đầu tư lớn (trong đó nhiều dự án là FDI) sẽ chỉ được áp dụng cho một số khu vực cụ thể được xác định và kiểm soát bởi ủy ban châu Âu.
ủy ban châu Âu cho rằng việc thiết lập môi trường cạnh tranh dựa trên ưu đãi có trật tự đã tạo lập những nền tảng cho việc giám sát hiệu quả. Tuy nhiên, cũng có những hạn chế trong cách tiếp cận này.
Thứ nhất, trong khi ủy ban châu Âu kiểm soát phạm vi các chương trình ưu đãi đầu tư của chính phủ các nước EU xét về mặt không gian, nhưng lại không kiểm soát được mức chi ưu đãi cho dự án FDI. Câu hỏi đặt ra là liệu đây có phải vấn đề cần quan tâm trong bối cảnh chi cho ưu đãi có xu hướng giảm. Điều cần quan tâm là mục tiêu của các chương trình hỗ trợ mang tính khu vực, vốn được ưu đãi hơn cho các vùng và khu vực nghèo hơn trong việc thu hút các dự án đầu tư lớn dường như chưa đạt được. Thậm chí, các chương trình ưu đãi đầu tư còn làm tăng sự khác biệt hiện đang tồn tại về “sức hấp dẫn mang tính khu vực” giữa các nước và khu vực ở châu Âu.
Thứ hai, để giám sát quá trình tuân thủ trong cạnh tranh bằng ưu đãi của các nước thành viên, ủy ban châu Âu đã ra các quyết định và yêu cầu các nước thành viên cung cấp thông tin. Tuy nhiên, các quan chức vùng và địa phương lại giao dịch trực tiếp với nhà đầu tư (đặc biệt là cung cấp những ưu đãi như các chương trình đào tạo nhân lực và hỗ trợ địa điểm đầu tư). Trong khi đó, các cơ quan quản lý cấp trung ương lại không có động lực để yêu cầu cơ quan địa phương đáp ứng yêu cầu của ủy ban châu Âu. Chính vai trò ngày càng tăng của chính quyền địa phương trong việc cung cấp những ưu đãi đầu tư đã giúp cho họ tránh được sự giám sát và kiểm tra của ủy ban châu Âu.
Thứ ba, đó là thiếu sự độc lập về chính trị cũng như hiệu quả điều hành cần có của các nước thành viên. Trong khi quyền lực của ủy ban châu Âu được xác định là rất lớn (bao gồm cả quyền lập pháp, cảnh sát, hành pháp và tư pháp), nhưng việc thực thi các quyền này trên thực tế cũng còn nhiều tranh cãi giữa các nước thành viên, đặc biệt về việc xác định chính xác biên giới địa lý của những vùng và khu vực đủ điều kiện để nhận hỗ trợ từ phía nhà nước. Đồng thời, việc ủy ban cố gắng kiểm soát qua các chương trình ưu đãi đầu tư của các nước thành viên có thể khiến các nước thành viên tăng cường sử dụng các phương tiện kém minh bạch hơn là những ưu đãi thẳng cho nhà đầu tư. Đặc biệt là làm tăng mối lo ngại gia tăng sử dụng cạnh tranh về thuế vì chỉ một phần nhỏ các ưu đãi thuế để thu hút đầu tư của doanh nghiệp được xem là “hỗ trợ từ phía nhà nước” và theo đó chịu sự kiểm soát của ủy ban.
 
Singapore
Singapore là một trong những nền kinh tế thành công trong việc thu hút FDI nhờ chiến lược tập trung vào công nghiệp hóa hướng ra xuất khẩu. Chiến lược này được xây dựng từ những năm 1960 dựa trên thực tế là thị trường nội địa nhỏ hẹp, nguồn vốn trong nước hạn chế, các doanh nghiệp trong nước vẫn còn yếu. Chiến lược này đã được thực hiện hiệu quả và đến năm 1981, ngành chế tác của Singapore đã thu hút được đến hơn 1/2 tổng số vốn FDI vào trong nước. Đến năm 1993, các khoản đầu tư nước ngoài đã tăng mạnh và ngành chế tác đã thu hút đến 60% tổng vốn đầu tư nước ngoài, đưa Singapore trở thành một trong những nước thu hút nhiều vốn FDI vào ngành chế tác. Thành công này không chỉ do những khuyến khích mạnh về thuế áp dụng đối với các doanh nghiệp nước ngoài mà quan trọng hơn là cơ sở hạ tầng thuộc loại hàng đầu thế giới của Singapore (pháp lý, vận tải, viễn thông), môi trường hỗ trợ kinh doanh, bộ máy hành chính hiệu quả và môi trường chính trị tương đối ổn định.
Để thực hiện chiến lược phát triển công nghiệp hướng ra xuất khẩu, Singapore thành lập Hội đồng Phát triển Kinh tế (EDB), là cơ quan độc lập của Chính phủ, hoạt động theo nguyên tắc một cửa, nghiên cứu, cân nhắc những yêu cầu của nhà đầu tư và có định hướng vào các ngành công nghiệp mũi nhọn của đất nước như sửa chữa tàu biển, gia công kim loại, hoá chất, thiết bị và linh kiện. Gần đây hơn, EDB đã áp dụng cách tiếp cận theo cụm, tập trung vào những công ty thuộc các ngành điện tử - bán dẫn, hoá dầu và công nghiệp chế biến. Cách tiếp cận theo cụm là một công cụ của chính sách công nghiệp nhằm thu hút FDI, đồng thời tăng cường các mối liên kết và các tác động lan tỏa.
Thu hút vốn FDI của các công ty đa quốc gia (TNCs) cũng là một trong những kênh thu hút FDI quan trọng mà các quốc gia luôn tìm mọi cách để tăng cường. Trong số các quốc gia châu á, Singapore được coi là nước thu hút được nhiều TNCs nhất. Để làm được điều này, Singapore đã thực hiện những chính sách sau:
- Về cân đối ngoại tệ, quản lý ngoại hối: Chính phủ Singapore không có sự quản lý về ngoại hối mà để cho thị trường này hoạt động tự do theo những quy luật của thị trường.
- Về quy định vay vốn, quản lý đất đai: Nhà đầu tư có thể huy động vốn qua phát hành cổ phiếu, trái phiếu, vay tổ chức tài chính trong nước và nước ngoài.
- Thủ tục đầu tư: Các thủ tục này được thực hiện theo chế độ một cửa, đảm bảo giải quyết nhanh gọn về các thủ tục cho nhà đầu tư.
- Về lĩnh vực đầu tư: Mở cửa hầu hết đối với các lĩnh vực kinh tế trừ lĩnh vực liên quan đến an ninh quốc phòng và an toàn xã hội.
Kinh nghiệm thu hút FDI thực tiễn của các nước phát triển trong thời kỳ đỉnh cao sẽ cung cấp những bài học kinh nghiệm rất quan trọng cho các nước đang phát triển và đang nổi như Việt Nam.
 
Đinh Thu Nga - Trung tâm Thông tin và Dự báo kinh tế - xã hội quốc gia, Bộ Kế hoạch và Đầu tư
© Trang tin điện tử Tạp chí Khu công nghiệp Việt Nam
Giấy phép thiết lập số: 63/GP-TTĐT do Bộ Thông tin và Truyền thông cấp ngày 01 tháng 4 năm 2011
Cơ quan chủ quản: Bộ Kế hoạch và Đầu tư
Địa chỉ: Số 6B Hoàng Diệu - Ba Đình - Hà Nội ĐT: 080.44889 Fax: 080.44889 - 080.44887 Email: khucongnghiep@mpi.gov.vn
Ghi rõ nguồn "Tạp chí Khu công nghiệp Việt Nam" khi phát hành lại thông tin từ website này